巴西投资之基础设施操作法律规定

巴西的基础设施建设主要采用特许经营模式，并受1995年《特许经营权法》（第8987号法律）管辖。该法律体系旨在吸引私人资本参与公共事业，形成了以“使用者付费”为基础、风险主要由私营方承担的原则。2004年通过的《公私合作伙伴关系（PPP）法》（第11079号法律）进一步丰富了合作形式，允许政府提供财政资金支持，共担风险。

一、巴西特许经营与PPP的核心模式

巴西法律规定了三种主要的公私合作形式：

1. 传统特许经营（Concessão Comum）

补偿来源：私营伙伴（特许经营商）的收入完全来自公共服务使用者支付的费用。
风险分配：除极端情况外，所有商业、建设、运营风险均由特许经营商承担。

2. 赞助型特许经营（Concessão Patrocinada）

补偿来源：混合模式。收入部分来自用户付费，部分来自政府财政资金支付。
风险分配：政府和私营伙伴共担风险，双方均需提供担保。

3. 管理型特许经营（Concessão Administrativa）

补偿来源：私营伙伴的收入完全来自政府支付的财政资金，使用者无需付费（如监狱、医院管理等服务）。
风险分配：风险共担，政府承担支付责任。

私有化项目：根据第9491号法律，符合条件的国有企业可通过国家私有化计划（PND） 实行私有化，由巴西国家经济社会发展银行（BNDES）负责管理执行。

【Lawshi专业解读】

“政府支付风险”是PPP项目的核心关切。 在赞助型和管理型PPP中，政府的支付义务是项目可行性的基石。然而，该义务受到严格的财政约束和外部审查。

财政上限法律：巴西的《财政责任法》对各级政府的支出和债务设立了法定上限，这可能影响其长期支付能力。投资者必须评估项目所在政府的财政健康状况。

预算审批风险：政府的支付承诺需每年纳入财政预算，并经过议会批准。若因政治或经济原因未能获批，支付可能延迟或中断。

Lawshi建议：在协议中争取将政府支付义务列为法定强制性支出（Despesa Obrigatória），并明确约定若因政府方原因导致预算未获批的违约责任和补偿机制，以增强付款保障。

二、关键法律风险与应对策略

在巴西投资基础设施项目，必须高度重视两大外部监督体系和社会环保合规问题。

1. 外部控制审查（Controle Externo）

巴西联邦审计法院（TCU）：这是最强大、最关键的监管机构。TCU有权对所有公共合同（包括特许经营和PPP合同）进行事前和事后全面审计，可中止招标、终止合同或叫停工程。其审查结论具有极强约束力。

公共检察办公室（MP）：作为“公共利益的守护者”，MP可主动发起行政调查，并向法院提起公共民事诉讼（Ação Civil Pública），以环境保护、损害公共利益等理由要求项目暂停或赔偿。

民众诉讼（Ação Popular）：任何巴西公民均可就损害政府资产或环境的行为提起诉讼，虽个案影响力有限，但可能引发舆论和司法关注。

2. 社会环境保护合规

巴西拥有全球最严格、最复杂的环保法规体系之一，由联邦、州、市三级法律构成。

核心要求：项目必须获得事先的、全面的环境许可（Licenciamento Ambiental），过程繁琐耗时。

监督主体：环保机构和公共检察办公室（MP） 是主要监督者。MP的介入是常态而非例外。

常见争议点：项目常因涉及保护区、原住民领地、历史文化遗产、水资源使用等问题面临巨大阻力和社会冲突。

【Lawshi实务提示】

将TCU审核纳入项目时间表：对于大型项目，尤其是PPP项目，主动申请TCU进行事前审核（Análise Prévia） 是规避后续风险的明智之举。虽然这会延长前期时间，但能有效避免项目后期被叫停的灾难性后果。

社区沟通是“社会许可证”：巴西社区（尤其是原住民和传统社区）的维权意识极强。法律要求项目进行事先、自由、知情的社区协商（Consultas Prévias）。务必在项目初期就制定并执行透明的社区沟通和利益共享计划，这是项目能否顺利推进的“社会许可证”。

合规审计需前置：投资或收购现有项目前，必须进行彻底的环境与社会合规尽职调查，历史合规瑕疵可能被MP追究，并由新业主承担连带责任。

【Lawshi专属服务优势】

项目结构与合规导航：为客户设计符合巴西法律且能有效平衡风险的特许经营或PPP交易结构，并确保流程符合TCU等机构的监管要求。

外部控制应对：代理客户与TCU、MP等监管机构进行沟通和答辩，准备合规文件，应对行政调查和诉讼，最大程度降低项目中断风险。

环境与社会许可获取：提供环境许可申请全程支持，制定并协助实施社区沟通和原住民协商计划，确保项目获得“社会许可证”。

争议解决与风险缓释：在遇到监管挑战、社区冲突或合同纠纷时，提供专业的行政诉讼、仲裁和谈判服务，保障客户权益。

值得关注的是，巴西近期在特许经营招标领域出现了显著进展。2025年10月31日，巴西计划举行年度唯一的输电特许经营拍卖，预计投资规模约15亿美元，涵盖11个标段。这些标段包括新建1178公里输电线路、4400兆瓦变电容量以及同步补偿装置，项目分布在全国13个州，建设工期为42至60个月。此次拍卖为外国投资者提供了新的机遇，但中标的外国企业必须在巴西境内设立特殊目的公司（SPV） 以取得特许经营权，并需满足严格的技术能力证明要求，包括技术经理必须在地区工程与农学委员会（CREA）注册并提供合规证明。

此外，巴西在环保合规和监管审查方面持续强化要求。公共检察办公室（MP）在监督基础设施项目实施方面继续保持活跃角色，其通过行政问询和监督确保环保法律得到执行。投资者需特别注意，巴西的环保法律体系复杂且严格，涉及联邦、州和市三级规定，项目合规标准高，是非常敏感的议题。近期实践表明，环境许可是项目推进的关键节点，与当地社区和利益相关方的沟通也愈发重要，特别是在涉及保护区域、原住民社区和水资源使用的项目中，这些因素都可能成为项目潜在的法律风险点。